對(duì)《行政訴訟法》第四十七條的理解與思考

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文 / 作者：江蘇省南京市溧水區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局　李衛(wèi)群

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一、關(guān)于公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)保護(hù)合法權(quán)益的范圍

《行政訴訟法》第十二條第一款第（六）項(xiàng)、第四十七條第一款將原《行政訴訟法》中公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)保護(hù)合法權(quán)益的范圍從“保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”擴(kuò)大為“保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”。

按文義解釋習(xí)慣并參照《行政訴訟法》第二條、第十二條第一款第（十二）項(xiàng)的規(guī)定，這里的“等”應(yīng)作等外解釋，即除了所列舉的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外，還包括除政治權(quán)利以外的其他社會(huì)性權(quán)益和經(jīng)濟(jì)性權(quán)益。例如，受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、勞動(dòng)權(quán)及休息權(quán)、繼承權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)、政府信息知情權(quán)、商號(hào)及企業(yè)名稱權(quán)、商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)等。當(dāng)這些權(quán)益受到不法侵害時(shí)，公民、法人或者其他組織有權(quán)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)予以保護(hù)。

　二、關(guān)于公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)保護(hù)其合法權(quán)益的條件

公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)保護(hù)其合法權(quán)益，必須符合4個(gè)條件。

1.申請(qǐng)的事項(xiàng)必須屬于該機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和管轄

這是判斷行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的前提條件。如果申請(qǐng)之事項(xiàng)不屬于該行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，則不需要履行法定職責(zé)。相反，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)不屬于其法定職責(zé)的事項(xiàng)勉強(qiáng)為之，則構(gòu)成行政越權(quán)。

2.申請(qǐng)保護(hù)的必須是其合法權(quán)益

這是判斷行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)對(duì)當(dāng)事人權(quán)益予以保護(hù)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)事人只能就其合法權(quán)益申請(qǐng)保護(hù)，非法利益不受保護(hù)。

3.申請(qǐng)保護(hù)的合法權(quán)益已經(jīng)或者正在受到不法行為侵害，且侵害客觀存在

行政機(jī)關(guān)限于人力、物力，必須將維護(hù)公共利益、公共秩序放在首位，不可能對(duì)當(dāng)事人的所有申請(qǐng)都有求必應(yīng)，而應(yīng)根據(jù)申請(qǐng)人遭受不法行為的侵害程度及所處情形決定是否給予保護(hù)以及采取何種保護(hù)措施。

4.申請(qǐng)必須符合法定形式要件

例如，遞交書面申請(qǐng)，提供必要證據(jù)材料等。法律、法規(guī)對(duì)提出申請(qǐng)的期限有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)在法定的期限內(nèi)提出申請(qǐng)。

　三、關(guān)于行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為模式及具體表現(xiàn)

根據(jù)《行政訴訟法》第四十七條和第十二條第一款第（六）項(xiàng)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為模式有3種，即拒絕履行、不予答復(fù)和不當(dāng)履行。

1.拒絕履行

拒絕履行是行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)作出積極的、明示的、拒絕性應(yīng)答。拒絕履行一般發(fā)生在行政機(jī)關(guān)接到申請(qǐng)之后、決定受理之前，也有對(duì)業(yè)已受理的事項(xiàng)決定終止受理的情況。

拒絕履行有3種表現(xiàn)形式：拒不接受申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)，當(dāng)場(chǎng)告知申請(qǐng)人申請(qǐng)事項(xiàng)不歸本行政機(jī)關(guān)管轄，將屬于法定職責(zé)范圍內(nèi)的申請(qǐng)事項(xiàng)轉(zhuǎn)由其他機(jī)關(guān)處理。

2.不予答復(fù)

不予答復(fù)是一種在形式上和實(shí)質(zhì)上都不作為的行為模式。在形式上，行政機(jī)關(guān)未對(duì)申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)作出任何有意思表示的回應(yīng)；在實(shí)質(zhì)上，行政機(jī)關(guān)沒有作出任何具有法律約束力的行政行為。

　　不予答復(fù)有4種表現(xiàn)形式。

（1）不答復(fù)

即在法定期限內(nèi)對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)置之不理，既不答復(fù)是否受理，也不答復(fù)辦理結(jié)果。

（2）拖延答復(fù)

即在法律、法規(guī)沒有規(guī)定答復(fù)期限的情況下，經(jīng)申請(qǐng)人多次催促仍不答復(fù)。

（3）不完全答復(fù)

即對(duì)申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)事項(xiàng)，部分答復(fù)部分不答復(fù)。

（4）敷衍答復(fù)

即對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)事項(xiàng)以各種借口敷衍應(yīng)付、不作實(shí)質(zhì)性回應(yīng)和答復(fù)。

3.不當(dāng)履行

不當(dāng)履行是指行政機(jī)關(guān)不依照法定依據(jù)、程序、步驟、要求、期限等履行其法定職責(zé)。

　　不當(dāng)履行有5種表現(xiàn)形式。

（1）在法定期限內(nèi)不履行

即行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的履職期限內(nèi)不履行其法定職責(zé)且無正當(dāng)理由。

（2）拖延履行

即在法律、法規(guī)沒有規(guī)定履職期限的情況下，經(jīng)申請(qǐng)人多次申請(qǐng)、催促，行政機(jī)關(guān)故意拖延辦理，或者在緊急情況下不立即辦理。

（3）不完全履行

即行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)事項(xiàng)部分作出了處理，對(duì)同屬其法定職責(zé)的其他部分未作出處理，申請(qǐng)人的訴求未得到全部實(shí)現(xiàn)。

（4）履行不到位

即行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)事項(xiàng)雖然采取了保護(hù)措施，但保護(hù)措施的種類、力度、范圍等明顯弱于不法侵害行為，申請(qǐng)人要求保護(hù)的合法權(quán)益仍未得到全面和實(shí)質(zhì)保護(hù)。

（5）以程序履行代替實(shí)體履行

即對(duì)申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)不作實(shí)質(zhì)性正面回應(yīng)，而是以“正在研究”“正在請(qǐng)示上級(jí)”等答復(fù)申請(qǐng)人，申請(qǐng)人申請(qǐng)保護(hù)的合法權(quán)益得不到保護(hù)。

　　四、關(guān)于行政機(jī)關(guān)履職期限

1.在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)

根據(jù)《行政訴訟法》第四十七條第一款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益法定職責(zé)的期限為“在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)”。“兩個(gè)月內(nèi)”不履行的，申請(qǐng)人可以向人民法院提起訴訟。

2.法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定

例如，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十六條、《廣告法》第五十三條規(guī)定的“七個(gè)工作日內(nèi)予以處理”。

3.立即采取保護(hù)措施

當(dāng)申請(qǐng)人在人身財(cái)產(chǎn)正在遭受侵害或者嚴(yán)重威脅的緊急情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即采取相應(yīng)的保護(hù)措施。

需要指出的是，程序正義是現(xiàn)代法治必須遵循的一項(xiàng)重要原則，行政機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)過程中必須根據(jù)不同的申請(qǐng)事項(xiàng)適用并遵守不同的程序規(guī)定。因此，在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)履行只是要求行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)后必須要有不斷跟進(jìn)的、實(shí)質(zhì)性的履職動(dòng)作（如決定立案、現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)查取證、審理審批、告知聽證等），而不是苛求行政機(jī)關(guān)必須在兩個(gè)月內(nèi)作出處理結(jié)果。

　　五、關(guān)于公民、法人或者其他組織的起訴期限

1.行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起六個(gè)月內(nèi)

鑒于《行政訴訟法》以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號(hào)）均未對(duì)此類案件的起訴期限作出規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號(hào)）第四條規(guī)定此類案件的起訴期限為“行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起六個(gè)月內(nèi)”。

2.隨時(shí)起訴

公民、法人或者其他組織在緊急情況下請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不履行的，起訴期限不受“行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿”的限制，當(dāng)事人可以隨時(shí)起訴。

由于行政機(jī)關(guān)在不履行法定職責(zé)過程中往往不會(huì)告知申請(qǐng)人訴權(quán)和起訴期限，這就存在是否適用《執(zhí)行解釋》第四十一條“起訴期限最長(zhǎng)不得超過二年”規(guī)定的問題。對(duì)此，最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)趙大光認(rèn)為，修改后的《行政訴訟法》第四十七條和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號(hào)）第四條已對(duì)此類案件的起訴期限作出“六個(gè)月內(nèi)”的規(guī)定，完全能夠保護(hù)申請(qǐng)人提起訴訟的權(quán)利，故不宜再參照適用“起訴期限最長(zhǎng)不得超過二年”的規(guī)定。即使申請(qǐng)人未能在“六個(gè)月內(nèi)”提起訴訟，仍可隨時(shí)向行政機(jī)關(guān)再次提出申請(qǐng)，重新啟動(dòng)行政程序；如行政機(jī)關(guān)不履行的，相對(duì)人仍可依法提起訴訟。

六、對(duì)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門適用《行政訴訟法》第四十七條的思考

1.依法依程序履行職責(zé)

在執(zhí)法實(shí)踐中，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門經(jīng)常接到公民、法人或者其他組織要求保護(hù)其合法權(quán)益的申請(qǐng)，如消費(fèi)者投訴、產(chǎn)品質(zhì)量申訴等。市場(chǎng)監(jiān)督管理部門接到此類申請(qǐng)時(shí)，要依法依程序履行職責(zé)。

（1）依法審查

審查申請(qǐng)人的申請(qǐng)，在法定期限內(nèi)決定是否受理。對(duì)符合條件決定受理的，告知申請(qǐng)人。對(duì)不符合受理?xiàng)l件不予受理的，告知申請(qǐng)人不予受理的理由。

（2）及時(shí)處理

在法定期限內(nèi)對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行處理，并將處理結(jié)果告知申請(qǐng)人。

（3）甄別申請(qǐng)人的訴求事項(xiàng)

在一些申請(qǐng)中，申請(qǐng)人既要求市場(chǎng)監(jiān)督管理部門依法追究、懲處加害人的違法行為（如依法查處、依法給予行政處罰等），也要求加害人對(duì)其遭受的損失給予賠償。市場(chǎng)監(jiān)督管理部門要仔細(xì)加以甄別，根據(jù)不同的訴求事項(xiàng)分別適用不同的程序規(guī)定全面履行職責(zé)，既不遺漏申請(qǐng)事項(xiàng)，也不能僅僅以對(duì)違法行為實(shí)施行政處罰來替代對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利益的保護(hù)。

2.拖延答復(fù)等行為同樣構(gòu)成違法

《行政訴訟法》修改前，司法實(shí)務(wù)中對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)履職但程序上不答復(fù)、拖延答復(fù)的情況采取較為寬容的態(tài)度，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在程序上的不答復(fù)、拖延答復(fù)只是程序上的瑕疵而不必須導(dǎo)致不履行法定職責(zé)的成立。

但是，根據(jù)《行政訴訟法》第七十四條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，“程序輕微違法，但對(duì)原告不產(chǎn)生實(shí)際影響的”行政行為會(huì)被人民法院確認(rèn)違法。

3.嚴(yán)格遵守辦案期限的規(guī)定

《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》都對(duì)辦案機(jī)關(guān)適用一般程序辦理行政處罰案件的一般期限、延長(zhǎng)期限、特別延長(zhǎng)期限以及不計(jì)入辦案期限的情形作出了規(guī)定。

市場(chǎng)監(jiān)督管理部門在執(zhí)行這些規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)做到4個(gè)要求。

（1）嚴(yán)格執(zhí)行一般期限規(guī)定，盡量在首個(gè)期限內(nèi)作出處理決定。

（2）對(duì)案情復(fù)雜不能在“首個(gè)期限”內(nèi)作出處理決定的，按程序?qū)徟笱娱L(zhǎng)30日，并將延長(zhǎng)的理由和期限告知申請(qǐng)人。

（3）對(duì)案情特別復(fù)雜經(jīng)延期30日仍不能作出處理決定的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)會(huì)議集體研究或者經(jīng)上一級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后再次延期。延長(zhǎng)的期限應(yīng)當(dāng)控制在30日以內(nèi)，并將再次延期的理由和期限告知申請(qǐng)人。

（4）嚴(yán)格杜絕“只延期不辦理”情況發(fā)生。辦案機(jī)關(guān)在批準(zhǔn)延長(zhǎng)的辦案期限內(nèi)一定要有實(shí)實(shí)在在的、有證據(jù)證明的調(diào)查取證和其他案件辦理工作。如果辦案機(jī)關(guān)在延長(zhǎng)的期限內(nèi)沒有任何實(shí)質(zhì)性的履職行為，將在可能發(fā)生的訴訟中承擔(dān)不履行法定職責(zé)的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

作者：江蘇省南京市溧水區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局　李衛(wèi)群來源：中國(guó)工商報(bào) 編輯：IPRdaily 趙珍 -------------

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