司法審判與司法行政的沖突與整合

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司法審判與司法行政的沖突與整合

司法審判與司法行政構(gòu)成法院組織的兩大系統(tǒng)，但兩者具有不同的組織屬性、特征和運(yùn)行規(guī)律，屬于不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)。如何解決司法審判與司法行政的沖突與整合，克服行政化、科層化慣性侵蝕，是實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”，以審判為中心的訴訟制度改革目標(biāo)，建立依法獨(dú)立公正高效權(quán)威的國家審判制度的重要內(nèi)容。

一、司法審判與司法行政運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)狀

我國目前的司法審判與司法行政運(yùn)行機(jī)制根植于我國的革命歷史傳統(tǒng)，帶有自身鮮明的特色，很難被完全歸類于行政型法院管理模式或自治型法院管理模式，隨著全面依法治國的推進(jìn)，當(dāng)前司法審判與司法行政運(yùn)行機(jī)制存在以下問題：

（一）司法審判行政化

1.上下級法院之間審判管理權(quán)的行政化。依據(jù)我國憲法和人民法院組織法及三大訴訟法的規(guī)定，我國設(shè)立的是四級兩審終審司法體制，上下級法院就審判體制而言是法律上的監(jiān)督關(guān)系，不同層級法院的審判權(quán)也具有獨(dú)立性、平等性。但是實(shí)踐中這種監(jiān)督關(guān)系逐漸泛化，最終演變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的行政隸屬關(guān)系。部分法院實(shí)行的案件考評機(jī)制、錯(cuò)案追究機(jī)制，使得下級法院法官為避免案件判決被上級法院撤銷而習(xí)慣于請示上級法院；上級法院在批復(fù)下級法院案件的請示之外，不斷地向下級法院發(fā)布指示、命令，增強(qiáng)了上下級法院關(guān)系的行政性。

2.院庭長審判管理權(quán)的行政化。在法院內(nèi)部司法審判行政化模式下，庭長、院長享有相應(yīng)的審判管理權(quán)，這種權(quán)力不僅作用于案件，而且因權(quán)力角色的混同，也作用于審判人員的獎(jiǎng)懲、晉升等，這種自上而下的單向控制導(dǎo)致案件審批權(quán)廣泛存在于審判管理中，影響妨礙了審判權(quán)的依法獨(dú)立行使。

3.法官職務(wù)的行政化。盡管1995年法官法的實(shí)施表明，我國已經(jīng)將法官區(qū)別于普通的公務(wù)員，實(shí)現(xiàn)不同的選任、晉升和管理制度。但是2005年公務(wù)員法卻再次將法官納入統(tǒng)一的公務(wù)員管理體系，實(shí)踐中我國法院的人事管理制度，基本上是與行政機(jī)關(guān)的人事制度無異，且也被納入了國家的人事管理體系，從現(xiàn)有規(guī)定來看，法官等級基本上是一種法官職務(wù)、行政職級的附隨產(chǎn)品，帶有明顯的行政化特征。

（二）司法行政外部化

1.法院外部人財(cái)物管理外部化。目前，我們和其他部門一樣，人、財(cái)、物分別由不同的部門管理，造成了法院管理的分散性：法院人事方面的人員編制、考試錄用、職位晉升由同級政府組織人事部門管理；法院物質(zhì)裝備方面由同級政府發(fā)改委、規(guī)劃部門、建設(shè)部門、工信部門等部門管理；法院經(jīng)費(fèi)方面主要由同級政府財(cái)政部門管理，審計(jì)部門監(jiān)督。法院人、財(cái)、物受制于地方政府其他部門，如漢密爾頓所言，“就人類一般天性而言，對某人的生活有控制權(quán)，就等于對其意志有控制權(quán)”，妨礙了法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。

2.法院內(nèi)部人財(cái)物管理外部化。在法院內(nèi)部，司法行政部門的關(guān)鍵職位都是由非法官掌握，法官對法院事務(wù)的管理處于邊緣化。如司法人事管理歸屬于傳統(tǒng)的政治部、人事處，作為法官主體代表的法官協(xié)會處于邊緣地位，在司法體制改革之前，我們普遍未建立法官委員會負(fù)責(zé)法官選任、遴選、晉升、懲戒等核心管理事項(xiàng)。

二、解決司法審判與司法行政的沖突與整合需要把握的問題

司法審判與司法行政的差異性體現(xiàn)在：一是活動(dòng)目的不同。司法審判的目的是解決糾紛，司法行政系統(tǒng)的目標(biāo)是為司法審判提供支持。二是權(quán)威來源不同。司法行政權(quán)威依賴于自上而下的科層體制，司法審判權(quán)威根源于依法獨(dú)立作出公正的裁斷。三是運(yùn)作方式不同。司法審判的運(yùn)行具有獨(dú)立性和自主性，司法結(jié)果受法律標(biāo)準(zhǔn)支配。司法行政的決定必須嚴(yán)格遵守科層制體系中上級的指令。四是控制結(jié)構(gòu)不同。司法行政屬于科層體制，其中的控制結(jié)構(gòu)是權(quán)威等級，司法審判的專業(yè)性決定了審判人員受自我施加的標(biāo)準(zhǔn)和同業(yè)集體的監(jiān)督控制。上述差異，在解決兩者沖突和整合時(shí)需要把握以下幾點(diǎn)：

（一）司法審判具有中心性，司法行政具有從屬性

審判是法院的本質(zhì)職能，也是法院這一組織存在的目的。因此，司法審判在法院組織系統(tǒng)處于中心地位，司法行政就是為司法審判服務(wù)，對司法活動(dòng)而言，司法行政具有附著性和服務(wù)性，必須充分保障人民法院以審判執(zhí)行為中心的各項(xiàng)工作職能的充分發(fā)揮，確保人民法院依法獨(dú)立公正高效行使審判權(quán)。

（二）司法審判與司法行政相分離

世界各國的政治、文化和歷史傳統(tǒng)不同，司法體制也存在差異，大致有兩種類型：一是以美國、俄羅斯以及日本、韓國等國家為代表的法院主導(dǎo)下的相對獨(dú)立機(jī)構(gòu)對法院進(jìn)行管理，一般稱之為司法自治型管理模式；二是以英國、德國、澳大利亞、加拿大、法國等國家為代表的，由完全獨(dú)立于法院的專門司法行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，一般稱之為行政型管理模式。但是由于司法行政權(quán)的內(nèi)涵存在共性，司法行政權(quán)的配置也遵循著相同的規(guī)律，即實(shí)現(xiàn)司法審判與司法行政相分離，將司法功能和行政功能相區(qū)分作為法院結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的邏輯基點(diǎn)，構(gòu)建體現(xiàn)法官主體性和以審判活動(dòng)為中心的法院結(jié)構(gòu)：一是區(qū)分法院審判事務(wù)和行政事務(wù)，審判事務(wù)由法定審判組織獨(dú)立行使，行政事務(wù)由法院內(nèi)部行政系統(tǒng)來完成。二是設(shè)立法官委員會作為法院管理事務(wù)決策機(jī)構(gòu)，設(shè)立法院管理局作為法院管理事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)為法官委員會和審判組織提供支持和服務(wù)。三是在人員編制、財(cái)政上擁有獨(dú)立確定、支配權(quán)，法院以法官為中心，其他人員包括法官助理、書記員、法警、行政人員等為法官提供輔助性服務(wù)；法官的職業(yè)保障受到法律保護(hù)，法官作為特殊的專業(yè)群體，其考評、監(jiān)督、懲戒等是法官委員會的專有權(quán)力。不同的是司法自治型模式下，司法審判與司法行政是內(nèi)部分離，即在法院系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立相對獨(dú)立的司法行政管理局，負(fù)責(zé)法院行政事務(wù)的管理；行政型模式下，司法審判與司法行政是外部分離，即由作為司法行政機(jī)關(guān)的司法部負(fù)責(zé)法院的行政事務(wù)。

（三）司法行政圍繞司法審判活動(dòng)并保障裁判者能夠獨(dú)立公正審判

司法權(quán)獨(dú)立行使是世界法治國家的通行原則，我國憲法和人民法院組織法也明確了審判權(quán)獨(dú)立行使的原則。司法行政作為司法審判的服務(wù)性功能必然要服從于維護(hù)司法審判獨(dú)立行使的目標(biāo)。如在德國，聯(lián)邦和州司法部作為司法機(jī)關(guān)管理事務(wù)的決策主體，但不能干預(yù)司法活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)以向司法機(jī)關(guān)提供優(yōu)質(zhì)物質(zhì)和人力資源為己任，以司法權(quán)獨(dú)立公正行使為目標(biāo)。作為獲取和配置資源的法院管理主體，應(yīng)當(dāng)盡可能體現(xiàn)自治性，以保障司法獨(dú)立和效率。

三、解決司法審判與司法行政的沖突與整合之途徑思考

在推進(jìn)司法體制改革中，應(yīng)依照司法規(guī)律處理好二者關(guān)系：法院審判功能直接實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，具有獨(dú)立性、中立性；法院行政職能輔助、服務(wù)審判組織及其活動(dòng)，具有受令性、服務(wù)性以及弱化的控制性。立足于國家司法改革的部署和司法審判權(quán)的獨(dú)立性特點(diǎn)，基于司法審判權(quán)配置運(yùn)行架構(gòu)改革的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面努力：

（一）實(shí)行司法行政事務(wù)和司法審判相分離的省以下由省統(tǒng)管的一體化管理體制。在法院經(jīng)費(fèi)方面，借鑒國外司法行政的基本經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)建立相對獨(dú)立的司法財(cái)政制度，將法院的經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入財(cái)政預(yù)算。在現(xiàn)行體制下，可以建立國家和省級兩級財(cái)政支持體制，由最高人民法院編制自身以及專門法院的財(cái)政預(yù)算，經(jīng)國務(wù)院財(cái)政主管部門匯總編入國家財(cái)政預(yù)算，直接上報(bào)人大審議，由全國人大批準(zhǔn)后執(zhí)行；省高院編制地方各級法院的財(cái)政預(yù)算，經(jīng)省級財(cái)政主管部門匯總編入地方預(yù)算，直接上報(bào)人大審議，經(jīng)人大批準(zhǔn)后執(zhí)行，由其負(fù)責(zé)分配、管理。特別需要強(qiáng)調(diào)，國務(wù)院和省級財(cái)政主管部門不得對財(cái)政預(yù)算方案予以減少或者改動(dòng)，僅僅在形式上予以匯總。法院財(cái)政獨(dú)立將給予法院獨(dú)立審判以最直接、最有力的物質(zhì)保障，為審判獨(dú)立提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。在法院人事管理方面，由于我國現(xiàn)行司法體制內(nèi)上下級法院為指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，地方法院法官的任命權(quán)仍應(yīng)當(dāng)由地方各級人大行使，但是法官的編制則由省高院制訂各級法院編制方案，單獨(dú)提交省級人大通過，由省級組織人事和編制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理，非經(jīng)省級人大不得變更。地方法院法官招錄由省級組織人事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織。

（二）實(shí)行法院各審級內(nèi)部的審判功能和行政功能相區(qū)分的內(nèi)部管理體制。法院系統(tǒng)完全可以通過制度安排區(qū)分行政功能和審判功能，還審判組織以獨(dú)立地位，去除司法審判的行政化。建立審判權(quán)與管理權(quán)優(yōu)化配置、以審判權(quán)為中心的法院內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)：審判事務(wù)專屬法官之職權(quán)，法院管理事務(wù)的決策權(quán)屬于法官或法官集體，行政事務(wù)執(zhí)行權(quán)由法院行政管理人員完成。隨著社會的發(fā)展，專業(yè)分工的細(xì)密，法院部分行政后勤管理上應(yīng)該以社會化管理為主。如法院保潔、食堂、車輛等都可以選擇專業(yè)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，法院安全保衛(wèi)可以委托保安公司承擔(dān)，值庭警戒、押解等委托武警部門承擔(dān)。

（三）遵循司法規(guī)律，實(shí)行司法人員分類管理。以審判職能為中心，司法人員可以大致分為：審判人員、審判輔助人員（法官助理、書記員、司法警察）、司法政務(wù)人員（辦公室、人事處、行裝處等部門人員）。在現(xiàn)代法制社會中，法官職業(yè)是法律職業(yè)中最為重要的組成部分，因而法官具有其他類型人員不可替代的特殊性。隨著全面依法治國的推進(jìn)，法官職業(yè)化將成為必然趨勢。首先從理論層面考察，法官法和法官等級制度的實(shí)行標(biāo)示了法官的特殊地位和作用已經(jīng)被重視。法官是法院審判職能的具體承擔(dān)者，負(fù)責(zé)適用法律定分止?fàn)?，解決社會矛盾，是正義的象征、公平的化身和良知的守護(hù)神。因此，法院管理模式與制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)始終以法官為中心來進(jìn)行，尊重法官主體地位。另外，以法官為中心來設(shè)計(jì)和運(yùn)作法院管理模式和體制符合現(xiàn)代管理學(xué)的基本規(guī)律。對法官及其主要從事與司法審判直接聯(lián)系的工作人員的管理制度其內(nèi)容以司法化管理要素為主，行政化管理人員的管理制度其內(nèi)容以行政化管理要素為主，其他人員的管理制度其內(nèi)容以尊重工作特性的目標(biāo)管理為主。司法職業(yè)人員尤其是法官要職業(yè)化，提高法官任職的專業(yè)性、職業(yè)性要求。司法審判管理祛除行政化，保證審判權(quán)依法獨(dú)立公正行使：首先，法定審判組織（獨(dú)任制、合議庭）必須具有主動(dòng)獨(dú)立行使審判權(quán)力的意識和能力，保證依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)；根據(jù)案件特點(diǎn)，確立繁簡分流的審判原則，依法適用簡易程序，由審判員獨(dú)任審理，節(jié)約司法資源、提高審判效率；依法確定合議庭的審判職責(zé)，明確合議庭的權(quán)力范圍，解決合議庭合而不議、規(guī)則不清、責(zé)任不明等問題，提高合議庭決定的程序性、獨(dú)立性、平等性、公開性、有效性。進(jìn)一步明確應(yīng)提交審判委員會討論案件的范圍，這個(gè)范圍可以因法院層級的不同做出一些調(diào)整，限縮審委會討論案件范圍，將提請審委會研究案件的數(shù)量比作為承辦法官考核項(xiàng)，鼓勵(lì)法官獨(dú)立辦案。其次，還權(quán)于法定審判組織，廢止案件審批制度。法院系統(tǒng)只有獨(dú)任庭、合議庭和審委會三個(gè)審判組織，法官會議只有建議權(quán)，不能代替主審法官做裁判，取消庭長、專職審委會委員、副院長、院長的案件審批權(quán)；建立行政權(quán)主動(dòng)介入審判權(quán)的以非法履職處理的制度。確立獨(dú)立承擔(dān)案件責(zé)任規(guī)則。法官獨(dú)立行使職權(quán)，亦獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，因法定原因引起監(jiān)督程序時(shí)，法官得接受調(diào)查。目前海南法院已經(jīng)按照司法體制改革方案要求，建立了法官遴選（懲戒）委員會，司職法官的選任、懲戒，健全法官保障制度，確保法官因失職、瀆職、貪贓枉法受法紀(jì)懲過；確保正當(dāng)履職法官，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級處分。

來源：人民法院報(bào)

作者：董治良海南省高級人民法院院長

編輯：IPRdaily 王夢婷