不容忽視的“問題地圖”使用的合規(guī)風險

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“本文結合熱點案例以及作者處理過的‘問題地圖’這一類型案件的實務經驗，給大家提供一些建議參考。”

來源：IPRdaily中文網（iprdaily.cn）

作者：劉海生 上海魏和劉律師事務所

地圖是大家非常熟悉的且在日常工作、生活中經常使用的一種實用工具，它不僅融科學性、藝術性于一體，還具有很強的政治性，是國家版圖的主要表現形式，體現國家主權和領土完整。在大家的日常工作及生活中，中國地圖隨處可見，比如各種網站、報刊、影視、廣告、產品宣傳冊中就經常出現中國地圖。國務院曾于2015年發(fā)布《地圖管理條例》，目的就是為了規(guī)范地圖使用行為，加強國家版圖意識。

但現實是，很多企業(yè)在地圖的使用過程中，還是會經常出現許多帶有嚴重錯誤的“問題地圖”，如將中國版圖隨意變形，或者漏繪我國重要島嶼，或者錯繪國界線，甚至把臺灣表示為獨立國家。企業(yè)使用“問題地圖”一旦被發(fā)現，任何人都可以向有關主管部門舉報。筆者近兩年就代理了多件因客戶公司使用“問題地圖”引起的行政舉報案件，同時近期也接到了多個客戶的相關咨詢。為此，筆者認為，對于“問題地圖”使用可能帶來的合規(guī)風險，有必要給大家作出警示，并結合熱點案例以及本人處理這一類型案件的實務經驗，給大家提供一些建議參考。

一、哪些問題屬于“問題地圖”？

要避免“問題地圖”的使用，那首先要了解“問題地圖”的問題出在哪里?？偨Y我們處理的案件及檢索的相關行政處罰案例，通常“問題地圖”主要存在以下任一情形或同時存在以下多種情形：

1、中國示意圖嚴重變形且不完整；

2、阿克賽欽地區(qū)國界線繪制錯誤；

3、藏南地區(qū)國界線繪制錯誤；

4、臺灣省底色設置與大陸不一致，違背“一個中國”原則；

5、漏繪我國釣魚島、赤尾嶼；

6、漏繪我國南海諸島；

7、“臺灣”、“香港”、“澳門”等地區(qū)與“中國”、“日本”、“韓國”等國家以相同字體、字號并列使用；

8、未依法履行地圖審核程序公開登載；

9、未標注審圖號。

二、“問題地圖”使用違反《地圖管理條例》的情形及罰則

《地圖管理條例》第八條規(guī)定，地圖上不得表示下列內容：（一）危害國家統(tǒng)一、主權和領土完整的；（二）危害國家安全、損害國家榮譽和利益的；（三）屬于國家秘密的；（四）影響民族團結、侵害民族風俗習慣的；（五）法律、法規(guī)規(guī)定不得表示的其他內容。

《地圖管理條例》第十五條規(guī)定，國家實行地圖審核制度。向社會公開的地圖，應當報送有審核權的測繪地理信息行政主管部門審核。但是，景區(qū)圖、街區(qū)圖、地鐵線路圖等內容簡單的地圖除外。地圖審核不得收取費用。

《地圖管理條例》第二十四條規(guī)定，任何單位和個人不得出版、展示、登載、銷售、進口、出口不符合國家有關標準和規(guī)定的地圖，不得攜帶、寄遞不符合國家有關標準和規(guī)定的地圖進出境。

根據《地圖管理條例》的規(guī)定，違反規(guī)定使用“問題地圖”，將受到的行政處罰包括：

1、責令改正；

2、給予警告；

3、沒收違法地圖或者附著地圖圖形的產品；

4、有違法所得的，沒收違法所得；

5、視情節(jié)處10萬元以下或者并處10萬元以上20萬元以下的罰款；

6、情節(jié)嚴重的，可以向社會通報；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

以下就是天津某貿易公司于2022年9月被天津市規(guī)劃和自然資源局以違反《地圖管理條例》為由作出的行政處罰案例。

●案例概要：天津某貿易有限公司于公司網站登載的地圖，未向有審核權的測繪地理信息行政主管部門申請審核；缺少審圖號；中國版圖圖片漏繪我國釣魚島、赤尾嶼、南海諸島等重要島嶼；世界版圖圖片漏繪我國釣魚島、赤尾嶼、南海諸島等重要島嶼，錯繪阿克賽欽地區(qū)、藏南地區(qū)國界線的違法行為，違反了《中華人民共和國測繪法》第三十八條，《地圖管理條例》第十五條、第二十四條的規(guī)定。根據《中華人民共和國測繪法》第六十二條，《地圖管理條例》第四十九條的規(guī)定，決定處罰如下：對上述違法行為給予警告，并處3.5萬元罰款。

三、“問題地圖”使用違反《廣告法》的情形及罰則

《廣告法》第九條規(guī)定，廣告不得有損害國家的尊嚴或者利益的情形。如在廣告中使用漏繪釣魚島、赤尾嶼、南海諸島等重要島嶼，錯繪阿克賽欽地區(qū)、藏南地區(qū)國界線等“問題地圖”，即屬于廣告法第九條所禁止的情形。在上面介紹的案例中，天津某貿易有限公司于公司網站登載的地圖使用情形應不屬于廣告性質，故并不適用《廣告法》進行處罰，但如果企業(yè)將“問題地圖”使用在其通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者服務的商業(yè)廣告中的，則將還違反《廣告法》的規(guī)定。若構成違法廣告，則將由市場監(jiān)管部門進行處理，且處罰較重。

根據《廣告法》第五十七條規(guī)定，如有違反《廣告法》第九條之情形的，由市場監(jiān)督管理部門責令停止發(fā)布廣告，對廣告主處二十萬元以上一百萬元以下的罰款，情節(jié)嚴重的，并可以吊銷營業(yè)執(zhí)照，由廣告審查機關撤銷廣告審查批準文件、一年內不受理其廣告審查申請；對廣告經營者、廣告發(fā)布者，由市場監(jiān)督管理部門沒收廣告費用，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款，情節(jié)嚴重的，并可以吊銷營業(yè)執(zhí)照、吊銷廣告發(fā)布登記證件。

需要特別注意的是，實務中，無論企業(yè)是否存在使用“問題地圖”的故意，可能僅僅是不小心錯用了不正規(guī)的地圖，或該“問題地圖”是隨意從互聯(lián)網上下載即用的，均有可能違反《廣告法》第九條，從而需要承擔相應法律責任風險。

以下是上海某乳業(yè)公司于2020年9月被上海市市場監(jiān)督管理局以違反《廣告法》為由作出的行政處罰案例。

●案例概要：2018年6月8日至2020年4月9日，當事人上海某乳業(yè)公司通過官方網站對外發(fā)布含有“中國地圖”的《2016年-2020年光明乳業(yè)股份有限公司戰(zhàn)略規(guī)劃》視頻廣告。該廣告系委托上海某文化傳媒有限公司（另案處理）制作，廣告費用70000元，已結算。經上海市規(guī)劃和自然資源局檢定，上述當事人發(fā)布的廣告中使用的中國地圖，未將我國領土表示完整、準確。鑒于涉案廣告發(fā)布范圍較小，案發(fā)后當事人對違法行為的認識較為深刻，及時主動整改，積極配合調查。依據《中華人民共和國廣告法》第五十七條第（一）項及《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第一款第（四）項之規(guī)定，責令當事人停止發(fā)布廣告，并罰款人民幣30萬元整。

此外，也還有一個社會關注度較高的類似案例，罰金較高。2022年5月9日，江南某服飾有限公司因官網使用錯誤地圖，涉案頁面系互聯(lián)網廣告，違反了《廣告法》第九條第（四）項“損害國家的尊嚴或者利益”之規(guī)定，被杭州市西湖區(qū)市場監(jiān)督管理局處以罰款80萬元。經鑒定，該公司官方網站的“about us”子頁面展示的地圖圖片中，中國地圖界線表示不完整，臺灣島、海南島及南海諸島均無法看清，已有界線上也存在漏繪阿克賽欽、藏南地區(qū)的問題。

四、如何規(guī)范使用地圖

對于地圖的公開使用應嚴格遵循《中華人民共和國測繪法》、《地圖管理條例》、《地圖審核管理規(guī)定》的有關規(guī)定。上海市政府根據國家頒布的法律法規(guī)也于2021年制定發(fā)布了《上海市地圖管理辦法》。實務中，為了確保規(guī)范、正確地使用地圖，要注意以下幾點：

01一是要找有地圖編制測繪資質的單位進行地圖編制；

02二是地圖編制完成后必須向測繪地理信息行政主管部門送審，取得相應的審圖號后方可使用；

03三是出版物的審圖號應放在版權頁明顯位置處，新聞報道或宣傳海報的審圖號則應放在地圖下部明顯位置處。

當然，對于大部分企業(yè)來說，在對地圖使用沒有特殊要求的情況下，并不需要通過上述復雜要求去編制地圖、送審，而只需要下載國家發(fā)布的標準地圖直接使用就可以滿足需求，但在使用時必須保留或在顯著位置標注所下載地圖的審圖號。關于標注地圖的獲取途徑，自然資源部網站（http://bzdt.ch.mnr.gov.cn/index.html）及其微信公眾號均有標準地圖服務，可下載中國、世界地圖和專題地圖，省級自然資源主管部門網站也可下載正確的省級行政區(qū)域地圖，供社會公眾免費下載使用。這些標準地圖都自帶審圖號，使用時應保留，如果有裁切、放大、增加內容，仍然需要重新送審，取得新的審圖號。此外，如確有地圖編制需求的，也可在自然資源部網站查詢取得相應測繪資質的地圖編制單位，向具備編圖資質的測繪單位定制地圖。

下圖即為從自然資源部網站上的標準地圖服務系統(tǒng)中下載的中國地圖（審圖號：GS（2022）4309號）：

五、使用“問題地圖”被舉報、投訴后的應對

根據《地圖管理條例》第四十六條規(guī)定，任何單位和個人對地圖違法行為有權進行舉報。接到舉報的人民政府或者有關部門應當及時依法調查處理，并為舉報人保密。同時《廣告法》第五十三條也有類似規(guī)定，即任何單位或者個人有權向市場監(jiān)督管理部門和有關部門投訴、舉報違反本法的行為。接到投訴、舉報的部門應當自收到投訴之日起七個工作日內，予以處理并告知投訴、舉報人。有關部門應當為投訴、舉報人保密。

這也意味著，任何人只要發(fā)現他人使用“問題地圖”，均可以向有關部門進行舉報、投訴。實務中，有關“問題地圖”使用的行政處罰案例，基本上也是基于舉報、投訴才發(fā)現的，且多數為舉報人、投訴人以違法廣告為由直接向被舉報人/被投訴人所在地的市場監(jiān)督管理局提出舉報或投訴。一旦“問題地圖”使用被認定屬于違法廣告，則將由市場監(jiān)督管理局作出相應處罰；若市場監(jiān)督管理局認為“問題地圖”使用不構成廣告性使用，則會將案件移送當地規(guī)劃和自然資源局進行處理。

筆者團隊就處理過這樣一個案件，某客戶公司在其官網中使用了“問題地圖”，存在的問題點也基本涵蓋了前文所述“問題地圖”的常見錯誤情形，在他人以該公司的行為違反《廣告法》為由舉報至市場監(jiān)督管理局后，因市場監(jiān)督管理局認定相關行為廣告性質不明顯，故移交至當地規(guī)劃和自然資源局處理。隨后，執(zhí)法人員通知該公司參加現場約談會，并送達了《責令停止違法行為通知書》。期間，我們協(xié)助該公司積極配合調查，及時在該公司內部開展自查、整改工作，并提交了整改報告，最后規(guī)劃和自然資源局綜合考慮該公司的積極整改態(tài)度、采取的措施以及屬于初犯且并未造成明顯危害后果等因素，決定對該公司免于立案處罰。

據此，不難看出，企業(yè)因使用“問題地圖”被舉報、投訴后，與執(zhí)法部門的積極溝通及內部采取的合法、有效應對措施是非常關鍵的，并可能直接影響案件的處理結果。從本文前述所介紹的相關行政處罰案例的結果差異來看，執(zhí)法部門在認定責任以及罰款金額時，也是具有一定的自由裁量權。因此，在企業(yè)因使用“問題地圖”被舉報、投訴后，我們建議企業(yè)可以采取以下方式積極應對。

1、公司內部開展全面針對“問題地圖”使用情況的排查工作，包括線下、線上，例如公司官網、微信公眾號、微博以及其它各種宣傳資料、產品宣傳冊、視頻資料等，理清“問題地圖”的來源，并及時刪除或銷毀。

2、加強公司內部國家版圖意識教育，比如組織員工參加有關地圖合規(guī)使用的專題教育培訓，由公司法務人員或邀請外部律師進行講解，并做好會議記錄。該會議記錄可作為證據提交給執(zhí)法部門，證明積極整改的態(tài)度以及實際采取的有效措施。

3、積極配合執(zhí)法部門的調查工作，保持與執(zhí)法部門的溝通和交流，按照執(zhí)法部門的要求進行整改并制作書面整改報告或情況說明，提交執(zhí)法部門審核，盡量爭取不予立案處罰或減輕處罰。

4、對于后續(xù)繼續(xù)使用的地圖，盡量下載標準地圖使用，或者確有特別需要的，應事前向具備編圖資質的測繪單位定制地圖并送審，取得審圖號后方可對外正式使用。

5、公司內部盡可能設立合規(guī)崗位或建立合規(guī)團隊，或者與外部律師合作，在公司內部持續(xù)開展合規(guī)審核工作，比如對公司網站發(fā)布內容及產品手冊、宣傳資料等內容進行事前審核，待確認沒有違規(guī)風險或風險較低時，再對外發(fā)布。

總而言之，地圖本身具有其政治性、嚴肅性，企業(yè)在商業(yè)活動中規(guī)范使用地圖的重要性不容忽視。尤其是對于外商投資企業(yè)而言，可能會因為其外方投資人的敏感身份或背景，一旦涉及“問題地圖”使用等違規(guī)行為時更容易引起政府及社會公眾的關注，稍有不慎就可能上“熱搜”，如此不僅可能會招來嚴重的行政處罰，還會對企業(yè)的聲譽造成不良社會影響而引起不可估量的商業(yè)損失。此外，鑒于實務中“問題地圖”使用被認定構成違法廣告的情形較多，而廣告合規(guī)又不僅僅限于地圖使用，還涉及很多其它商業(yè)要素，在執(zhí)法部門處理“問題地圖”引起的舉報案件過程中，若發(fā)現企業(yè)還涉及其它廣告內容的違規(guī)，則執(zhí)法部門將會對這些違法違規(guī)行為一并依法予以處理。因此，除“問題地圖”外，企業(yè)還應確保制作、發(fā)布的廣告所有內容及要素的合法性、真實性，必要時，應借助外部律師等專業(yè)人士的力量保證在制作廣告、發(fā)布廣告過程中的合規(guī)性。

（原標題：不容忽視的“問題地圖”使用的合規(guī)風險）

來源：IPRdaily中文網（iprdaily.cn）

作者：劉海生 上海魏和劉律師事務所

編輯：IPRdaily趙甄          校對：IPRdaily縱橫君

注：原文鏈接：不容忽視的“問題地圖”使用的合規(guī)風險（點擊標題查看原文）

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