不容忽視的“問(wèn)題地圖”使用的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

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“本文結(jié)合熱點(diǎn)案例以及作者處理過(guò)的‘問(wèn)題地圖’這一類型案件的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，給大家提供一些建議參考?！?/strong>

來(lái)源：IPRdaily中文網(wǎng)（iprdaily.cn）

作者：劉海生 上海魏和劉律師事務(wù)所

地圖是大家非常熟悉的且在日常工作、生活中經(jīng)常使用的一種實(shí)用工具，它不僅融科學(xué)性、藝術(shù)性于一體，還具有很強(qiáng)的政治性，是國(guó)家版圖的主要表現(xiàn)形式，體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整。在大家的日常工作及生活中，中國(guó)地圖隨處可見(jiàn)，比如各種網(wǎng)站、報(bào)刊、影視、廣告、產(chǎn)品宣傳冊(cè)中就經(jīng)常出現(xiàn)中國(guó)地圖。國(guó)務(wù)院曾于2015年發(fā)布《地圖管理?xiàng)l例》，目的就是為了規(guī)范地圖使用行為，加強(qiáng)國(guó)家版圖意識(shí)。

但現(xiàn)實(shí)是，很多企業(yè)在地圖的使用過(guò)程中，還是會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)許多帶有嚴(yán)重錯(cuò)誤的“問(wèn)題地圖”，如將中國(guó)版圖隨意變形，或者漏繪我國(guó)重要島嶼，或者錯(cuò)繪國(guó)界線，甚至把臺(tái)灣表示為獨(dú)立國(guó)家。企業(yè)使用“問(wèn)題地圖”一旦被發(fā)現(xiàn)，任何人都可以向有關(guān)主管部門舉報(bào)。筆者近兩年就代理了多件因客戶公司使用“問(wèn)題地圖”引起的行政舉報(bào)案件，同時(shí)近期也接到了多個(gè)客戶的相關(guān)咨詢。為此，筆者認(rèn)為，對(duì)于“問(wèn)題地圖”使用可能帶來(lái)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，有必要給大家作出警示，并結(jié)合熱點(diǎn)案例以及本人處理這一類型案件的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，給大家提供一些建議參考。

一、哪些問(wèn)題屬于“問(wèn)題地圖”？

要避免“問(wèn)題地圖”的使用，那首先要了解“問(wèn)題地圖”的問(wèn)題出在哪里?？偨Y(jié)我們處理的案件及檢索的相關(guān)行政處罰案例，通?！皢?wèn)題地圖”主要存在以下任一情形或同時(shí)存在以下多種情形：

1、中國(guó)示意圖嚴(yán)重變形且不完整；

2、阿克賽欽地區(qū)國(guó)界線繪制錯(cuò)誤；

3、藏南地區(qū)國(guó)界線繪制錯(cuò)誤；

4、臺(tái)灣省底色設(shè)置與大陸不一致，違背“一個(gè)中國(guó)”原則；

5、漏繪我國(guó)釣魚島、赤尾嶼；

6、漏繪我國(guó)南海諸島；

7、“臺(tái)灣”、“香港”、“澳門”等地區(qū)與“中國(guó)”、“日本”、“韓國(guó)”等國(guó)家以相同字體、字號(hào)并列使用；

8、未依法履行地圖審核程序公開(kāi)登載；

9、未標(biāo)注審圖號(hào)。

二、“問(wèn)題地圖”使用違反《地圖管理?xiàng)l例》的情形及罰則

《地圖管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定，地圖上不得表示下列內(nèi)容：（一）危害國(guó)家統(tǒng)一、主權(quán)和領(lǐng)土完整的；（二）危害國(guó)家安全、損害國(guó)家榮譽(yù)和利益的；（三）屬于國(guó)家秘密的；（四）影響民族團(tuán)結(jié)、侵害民族風(fēng)俗習(xí)慣的；（五）法律、法規(guī)規(guī)定不得表示的其他內(nèi)容。

《地圖管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行地圖審核制度。向社會(huì)公開(kāi)的地圖，應(yīng)當(dāng)報(bào)送有審核權(quán)的測(cè)繪地理信息行政主管部門審核。但是，景區(qū)圖、街區(qū)圖、地鐵線路圖等內(nèi)容簡(jiǎn)單的地圖除外。地圖審核不得收取費(fèi)用。

《地圖管理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得出版、展示、登載、銷售、進(jìn)口、出口不符合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的地圖，不得攜帶、寄遞不符合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的地圖進(jìn)出境。

根據(jù)《地圖管理?xiàng)l例》的規(guī)定，違反規(guī)定使用“問(wèn)題地圖”，將受到的行政處罰包括：

1、責(zé)令改正；

2、給予警告；

3、沒(méi)收違法地圖或者附著地圖圖形的產(chǎn)品；

4、有違法所得的，沒(méi)收違法所得；

5、視情節(jié)處10萬(wàn)元以下或者并處10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；

6、情節(jié)嚴(yán)重的，可以向社會(huì)通報(bào)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

以下就是天津某貿(mào)易公司于2022年9月被天津市規(guī)劃和自然資源局以違反《地圖管理?xiàng)l例》為由作出的行政處罰案例。

●案例概要：天津某貿(mào)易有限公司于公司網(wǎng)站登載的地圖，未向有審核權(quán)的測(cè)繪地理信息行政主管部門申請(qǐng)審核；缺少審圖號(hào)；中國(guó)版圖圖片漏繪我國(guó)釣魚島、赤尾嶼、南海諸島等重要島嶼；世界版圖圖片漏繪我國(guó)釣魚島、赤尾嶼、南海諸島等重要島嶼，錯(cuò)繪阿克賽欽地區(qū)、藏南地區(qū)國(guó)界線的違法行為，違反了《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》第三十八條，《地圖管理?xiàng)l例》第十五條、第二十四條的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》第六十二條，《地圖管理?xiàng)l例》第四十九條的規(guī)定，決定處罰如下：對(duì)上述違法行為給予警告，并處3.5萬(wàn)元罰款。

三、“問(wèn)題地圖”使用違反《廣告法》的情形及罰則

《廣告法》第九條規(guī)定，廣告不得有損害國(guó)家的尊嚴(yán)或者利益的情形。如在廣告中使用漏繪釣魚島、赤尾嶼、南海諸島等重要島嶼，錯(cuò)繪阿克賽欽地區(qū)、藏南地區(qū)國(guó)界線等“問(wèn)題地圖”，即屬于廣告法第九條所禁止的情形。在上面介紹的案例中，天津某貿(mào)易有限公司于公司網(wǎng)站登載的地圖使用情形應(yīng)不屬于廣告性質(zhì)，故并不適用《廣告法》進(jìn)行處罰，但如果企業(yè)將“問(wèn)題地圖”使用在其通過(guò)一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者服務(wù)的商業(yè)廣告中的，則將還違反《廣告法》的規(guī)定。若構(gòu)成違法廣告，則將由市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行處理，且處罰較重。

根據(jù)《廣告法》第五十七條規(guī)定，如有違反《廣告法》第九條之情形的，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門責(zé)令停止發(fā)布廣告，對(duì)廣告主處二十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，并可以吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，由廣告審查機(jī)關(guān)撤銷廣告審查批準(zhǔn)文件、一年內(nèi)不受理其廣告審查申請(qǐng)；對(duì)廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門沒(méi)收廣告費(fèi)用，處二十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，并可以吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、吊銷廣告發(fā)布登記證件。

需要特別注意的是，實(shí)務(wù)中，無(wú)論企業(yè)是否存在使用“問(wèn)題地圖”的故意，可能僅僅是不小心錯(cuò)用了不正規(guī)的地圖，或該“問(wèn)題地圖”是隨意從互聯(lián)網(wǎng)上下載即用的，均有可能違反《廣告法》第九條，從而需要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

以下是上海某乳業(yè)公司于2020年9月被上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理局以違反《廣告法》為由作出的行政處罰案例。

●案例概要：2018年6月8日至2020年4月9日，當(dāng)事人上海某乳業(yè)公司通過(guò)官方網(wǎng)站對(duì)外發(fā)布含有“中國(guó)地圖”的《2016年-2020年光明乳業(yè)股份有限公司戰(zhàn)略規(guī)劃》視頻廣告。該廣告系委托上海某文化傳媒有限公司（另案處理）制作，廣告費(fèi)用70000元，已結(jié)算。經(jīng)上海市規(guī)劃和自然資源局檢定，上述當(dāng)事人發(fā)布的廣告中使用的中國(guó)地圖，未將我國(guó)領(lǐng)土表示完整、準(zhǔn)確。鑒于涉案廣告發(fā)布范圍較小，案發(fā)后當(dāng)事人對(duì)違法行為的認(rèn)識(shí)較為深刻，及時(shí)主動(dòng)整改，積極配合調(diào)查。依據(jù)《中華人民共和國(guó)廣告法》第五十七條第（一）項(xiàng)及《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十七條第一款第（四）項(xiàng)之規(guī)定，責(zé)令當(dāng)事人停止發(fā)布廣告，并罰款人民幣30萬(wàn)元整。

此外，也還有一個(gè)社會(huì)關(guān)注度較高的類似案例，罰金較高。2022年5月9日，江南某服飾有限公司因官網(wǎng)使用錯(cuò)誤地圖，涉案頁(yè)面系互聯(lián)網(wǎng)廣告，違反了《廣告法》第九條第（四）項(xiàng)“損害國(guó)家的尊嚴(yán)或者利益”之規(guī)定，被杭州市西湖區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局處以罰款80萬(wàn)元。經(jīng)鑒定，該公司官方網(wǎng)站的“about us”子頁(yè)面展示的地圖圖片中，中國(guó)地圖界線表示不完整，臺(tái)灣島、海南島及南海諸島均無(wú)法看清，已有界線上也存在漏繪阿克賽欽、藏南地區(qū)的問(wèn)題。

四、如何規(guī)范使用地圖

對(duì)于地圖的公開(kāi)使用應(yīng)嚴(yán)格遵循《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》、《地圖管理?xiàng)l例》、《地圖審核管理規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定。上海市政府根據(jù)國(guó)家頒布的法律法規(guī)也于2021年制定發(fā)布了《上海市地圖管理辦法》。實(shí)務(wù)中，為了確保規(guī)范、正確地使用地圖，要注意以下幾點(diǎn)：

01一是要找有地圖編制測(cè)繪資質(zhì)的單位進(jìn)行地圖編制；

02二是地圖編制完成后必須向測(cè)繪地理信息行政主管部門送審，取得相應(yīng)的審圖號(hào)后方可使用；

03三是出版物的審圖號(hào)應(yīng)放在版權(quán)頁(yè)明顯位置處，新聞報(bào)道或宣傳海報(bào)的審圖號(hào)則應(yīng)放在地圖下部明顯位置處。

當(dāng)然，對(duì)于大部分企業(yè)來(lái)說(shuō)，在對(duì)地圖使用沒(méi)有特殊要求的情況下，并不需要通過(guò)上述復(fù)雜要求去編制地圖、送審，而只需要下載國(guó)家發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)地圖直接使用就可以滿足需求，但在使用時(shí)必須保留或在顯著位置標(biāo)注所下載地圖的審圖號(hào)。關(guān)于標(biāo)注地圖的獲取途徑，自然資源部網(wǎng)站（http://bzdt.ch.mnr.gov.cn/index.html）及其微信公眾號(hào)均有標(biāo)準(zhǔn)地圖服務(wù)，可下載中國(guó)、世界地圖和專題地圖，省級(jí)自然資源主管部門網(wǎng)站也可下載正確的省級(jí)行政區(qū)域地圖，供社會(huì)公眾免費(fèi)下載使用。這些標(biāo)準(zhǔn)地圖都自帶審圖號(hào)，使用時(shí)應(yīng)保留，如果有裁切、放大、增加內(nèi)容，仍然需要重新送審，取得新的審圖號(hào)。此外，如確有地圖編制需求的，也可在自然資源部網(wǎng)站查詢?nèi)〉孟鄳?yīng)測(cè)繪資質(zhì)的地圖編制單位，向具備編圖資質(zhì)的測(cè)繪單位定制地圖。

下圖即為從自然資源部網(wǎng)站上的標(biāo)準(zhǔn)地圖服務(wù)系統(tǒng)中下載的中國(guó)地圖（審圖號(hào)：GS（2022）4309號(hào)）：

五、使用“問(wèn)題地圖”被舉報(bào)、投訴后的應(yīng)對(duì)

根據(jù)《地圖管理?xiàng)l例》第四十六條規(guī)定，任何單位和個(gè)人對(duì)地圖違法行為有權(quán)進(jìn)行舉報(bào)。接到舉報(bào)的人民政府或者有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法調(diào)查處理，并為舉報(bào)人保密。同時(shí)《廣告法》第五十三條也有類似規(guī)定，即任何單位或者個(gè)人有權(quán)向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門投訴、舉報(bào)違反本法的行為。接到投訴、舉報(bào)的部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起七個(gè)工作日內(nèi)，予以處理并告知投訴、舉報(bào)人。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為投訴、舉報(bào)人保密。

這也意味著，任何人只要發(fā)現(xiàn)他人使用“問(wèn)題地圖”，均可以向有關(guān)部門進(jìn)行舉報(bào)、投訴。實(shí)務(wù)中，有關(guān)“問(wèn)題地圖”使用的行政處罰案例，基本上也是基于舉報(bào)、投訴才發(fā)現(xiàn)的，且多數(shù)為舉報(bào)人、投訴人以違法廣告為由直接向被舉報(bào)人/被投訴人所在地的市場(chǎng)監(jiān)督管理局提出舉報(bào)或投訴。一旦“問(wèn)題地圖”使用被認(rèn)定屬于違法廣告，則將由市場(chǎng)監(jiān)督管理局作出相應(yīng)處罰；若市場(chǎng)監(jiān)督管理局認(rèn)為“問(wèn)題地圖”使用不構(gòu)成廣告性使用，則會(huì)將案件移送當(dāng)?shù)匾?guī)劃和自然資源局進(jìn)行處理。

筆者團(tuán)隊(duì)就處理過(guò)這樣一個(gè)案件，某客戶公司在其官網(wǎng)中使用了“問(wèn)題地圖”，存在的問(wèn)題點(diǎn)也基本涵蓋了前文所述“問(wèn)題地圖”的常見(jiàn)錯(cuò)誤情形，在他人以該公司的行為違反《廣告法》為由舉報(bào)至市場(chǎng)監(jiān)督管理局后，因市場(chǎng)監(jiān)督管理局認(rèn)定相關(guān)行為廣告性質(zhì)不明顯，故移交至當(dāng)?shù)匾?guī)劃和自然資源局處理。隨后，執(zhí)法人員通知該公司參加現(xiàn)場(chǎng)約談會(huì)，并送達(dá)了《責(zé)令停止違法行為通知書》。期間，我們協(xié)助該公司積極配合調(diào)查，及時(shí)在該公司內(nèi)部開(kāi)展自查、整改工作，并提交了整改報(bào)告，最后規(guī)劃和自然資源局綜合考慮該公司的積極整改態(tài)度、采取的措施以及屬于初犯且并未造成明顯危害后果等因素，決定對(duì)該公司免于立案處罰。

據(jù)此，不難看出，企業(yè)因使用“問(wèn)題地圖”被舉報(bào)、投訴后，與執(zhí)法部門的積極溝通及內(nèi)部采取的合法、有效應(yīng)對(duì)措施是非常關(guān)鍵的，并可能直接影響案件的處理結(jié)果。從本文前述所介紹的相關(guān)行政處罰案例的結(jié)果差異來(lái)看，執(zhí)法部門在認(rèn)定責(zé)任以及罰款金額時(shí)，也是具有一定的自由裁量權(quán)。因此，在企業(yè)因使用“問(wèn)題地圖”被舉報(bào)、投訴后，我們建議企業(yè)可以采取以下方式積極應(yīng)對(duì)。

1、公司內(nèi)部開(kāi)展全面針對(duì)“問(wèn)題地圖”使用情況的排查工作，包括線下、線上，例如公司官網(wǎng)、微信公眾號(hào)、微博以及其它各種宣傳資料、產(chǎn)品宣傳冊(cè)、視頻資料等，理清“問(wèn)題地圖”的來(lái)源，并及時(shí)刪除或銷毀。

2、加強(qiáng)公司內(nèi)部國(guó)家版圖意識(shí)教育，比如組織員工參加有關(guān)地圖合規(guī)使用的專題教育培訓(xùn)，由公司法務(wù)人員或邀請(qǐng)外部律師進(jìn)行講解，并做好會(huì)議記錄。該會(huì)議記錄可作為證據(jù)提交給執(zhí)法部門，證明積極整改的態(tài)度以及實(shí)際采取的有效措施。

3、積極配合執(zhí)法部門的調(diào)查工作，保持與執(zhí)法部門的溝通和交流，按照?qǐng)?zhí)法部門的要求進(jìn)行整改并制作書面整改報(bào)告或情況說(shuō)明，提交執(zhí)法部門審核，盡量爭(zhēng)取不予立案處罰或減輕處罰。

4、對(duì)于后續(xù)繼續(xù)使用的地圖，盡量下載標(biāo)準(zhǔn)地圖使用，或者確有特別需要的，應(yīng)事前向具備編圖資質(zhì)的測(cè)繪單位定制地圖并送審，取得審圖號(hào)后方可對(duì)外正式使用。

5、公司內(nèi)部盡可能設(shè)立合規(guī)崗位或建立合規(guī)團(tuán)隊(duì)，或者與外部律師合作，在公司內(nèi)部持續(xù)開(kāi)展合規(guī)審核工作，比如對(duì)公司網(wǎng)站發(fā)布內(nèi)容及產(chǎn)品手冊(cè)、宣傳資料等內(nèi)容進(jìn)行事前審核，待確認(rèn)沒(méi)有違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)較低時(shí)，再對(duì)外發(fā)布。

總而言之，地圖本身具有其政治性、嚴(yán)肅性，企業(yè)在商業(yè)活動(dòng)中規(guī)范使用地圖的重要性不容忽視。尤其是對(duì)于外商投資企業(yè)而言，可能會(huì)因?yàn)槠渫夥酵顿Y人的敏感身份或背景，一旦涉及“問(wèn)題地圖”使用等違規(guī)行為時(shí)更容易引起政府及社會(huì)公眾的關(guān)注，稍有不慎就可能上“熱搜”，如此不僅可能會(huì)招來(lái)嚴(yán)重的行政處罰，還會(huì)對(duì)企業(yè)的聲譽(yù)造成不良社會(huì)影響而引起不可估量的商業(yè)損失。此外，鑒于實(shí)務(wù)中“問(wèn)題地圖”使用被認(rèn)定構(gòu)成違法廣告的情形較多，而廣告合規(guī)又不僅僅限于地圖使用，還涉及很多其它商業(yè)要素，在執(zhí)法部門處理“問(wèn)題地圖”引起的舉報(bào)案件過(guò)程中，若發(fā)現(xiàn)企業(yè)還涉及其它廣告內(nèi)容的違規(guī)，則執(zhí)法部門將會(huì)對(duì)這些違法違規(guī)行為一并依法予以處理。因此，除“問(wèn)題地圖”外，企業(yè)還應(yīng)確保制作、發(fā)布的廣告所有內(nèi)容及要素的合法性、真實(shí)性，必要時(shí)，應(yīng)借助外部律師等專業(yè)人士的力量保證在制作廣告、發(fā)布廣告過(guò)程中的合規(guī)性。

（原標(biāo)題：不容忽視的“問(wèn)題地圖”使用的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)）

來(lái)源：IPRdaily中文網(wǎng)（iprdaily.cn）

作者：劉海生 上海魏和劉律師事務(wù)所

編輯：IPRdaily趙甄          校對(duì)：IPRdaily縱橫君

注：原文鏈接：不容忽視的“問(wèn)題地圖”使用的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)（點(diǎn)擊標(biāo)題查看原文）

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